黄智文（国家税务总局深圳市南山区税务局）

新年伊始，全国各地都开始拼经济。江苏省政府1月16日发布的1号文是《关于推动经济运行率先整体好转若干政策措施》；广东省在大年初七（1月28日），召开了数万人参加的全省高质量发展大会，提出“聚焦高质量发展比学赶超、赛龙夺锦”，各地市也均提出不低于6%的地区经济增长目标。

当前，中国地区经济竞争不单是以往学者论述的“县际竞争”，而是市与市之间在竞争，省与省之间也在竞争。各地方政府全力以赴拼经济态势已燃。

地方政府大招商 使生产要素重新组合

招商引资是地方政府拼经济的重要抓手。经济发展，做大蛋糕，通俗地说，就是“看好碗里的，紧盯碗外的”，在盘活辖区内的经济存量的同时，积极引进辖区外（包括境外）的经济增量是不二法门。我国是超大规模的单一市场，地区间人口、人才、土地、矿产等资源禀赋各不相同，基础设施以及发展阶段等有明显的梯度落差，这为各省市间差异性的竞争提供了可能，也为产业的梯度转移创造了条件。做好大招商工作，关键有二。

一是坚持经济规律，让市场在资源配置中起决定性作用。何为经济规律，一言蔽之，首要一点就是尊重企业投资决定的自主性。2019-2020年，在中美贸易摩擦期间，因工作需要，笔者曾经走访华为、中兴、大疆、德昌电机、中广核等企业，一方面，调研美国对我国输美产品加征25%关税，对企业生产经营的影响；同时，更关注被列入了美国实体清单企业的生存和发展问题。在调研中可以看到，这些企业均在全球多国、全国多地有全资公司，比如中兴公司，在全球多个国家和地区有分支机构，在国内就有多家子公司。尊重企业家独立作出投资决策（包括生产地的布局，并承担由此带来的风险和收益），就是尊重经济规律，这也是保证招商成功的基本前提。

二是坚持政策引导，更好地发挥政府在招商引资中的作用。黄奇帆在《结构性改革：中国经济的问题与对策》一书第六章第四节中，生动地阐述了地方政府应该招什么样的商，如何招商，以及不招什么样的商，至今读来，依然非常有启发性。十种有效的招商方式，即1.产业链式招商；2.补短板式招商；3.因势利导式招商，即顺应资源市场配置招商；4.给予对赌式支持，即，在给政策支持的时候，对方必须完成相应的高水平的产品投资和产量以及税收目标；5.收购兼并式招商；6.牌照资源补缺式招商；7.PPP合作招商；8.产业引导基金招商；9.问题导向采取措施式招商；10.争取国家的特定政策。

而“三不招”与“五不搞”原则，更体现政府官员的清醒与负责：即不符合产业政策的不招，过剩产能和产出强度不达标的不招，环保不过关的企业不招；不搞血拼优惠政策“自残式”招商，不搞众筹招商，不搞P2P招商，不搞“炒地皮”招商，不搞炒房招商。地方政府招商的“十方式”“三不招”“五不搞”的总结，充分说明了地方在招商引资的过程中，具有很强的主动性和能动性，地方政府作用发挥得好不好，对于拼经济成效有直接影响。

从实践来看，深圳市2022年开始，大力发展“20+8”战略性新兴产业集群和未来产业，是政府遵循经济规律，积极有为的具体体现。笔者观察深圳市经济社会发展，在不同的时期，呈现出不同的特点，从1980年开始至今大约经历了以下阶段：一是深圳加工阶段；二是深圳制造阶段；三是深圳高科技阶段；四是深圳ICT产业集聚阶段。四十多年来，深圳从“三来一补”工业起家，如今发展成为了中国重要的“硅谷”。稳链补链强链的产业集群式发展和招商，既是解决卡脖子问题的需要，本身也会带来更好的经济增长。2023年深圳市政府工作报告提出，推动中芯国际12英寸生产线达产满产。加快建设华润微电子12英寸线、华星光电高世代面板配套、九龙山工业园、迈瑞医疗等项目。这充分体现了产业链式招商和补短板式招商的特点。

地方“拼经济”竞争可降低全社会的交易费用

笔者梳理深圳四十多年的经济发展历程时，得出一个结论：在开放的经济体中，产业会向具有综合比较优势的地区流动，比如深圳在1980年代，承接香港的“三来一补”工业，就是在综合比较优势下，产业自然流动的结果。这里所说的综合比较优势，即要素比较优势+制度比较优势，要素优势，比如土地价格、工资水平低等；制度比较优势，包括税收制度、政府效能等，即体现为一个地区的整体营商环境。各地方政府拼经济形成的相互竞争，可以提升整体的营商环境，形成综合比较优势，使我国的国家竞争力更强。

一是地方政府拼经济，有助于改善政府的服务方式。“营商环境也是生产力”，2021年，国务院部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点。这个6个城市包含了“北上深广”4个一线城市以及重庆、杭州等重要的城市，这些城市的市场化、法治化、国际化水平比较高。比如深圳市今年的政府工作报告提出：对标最高最好最优，实施营商环境提升行动。推出营商环境6.0版改革措施。实施深化“放管服”改革行动计划。要把一流营商环境打造成为深圳最闪亮的金字招牌，让国企敢干、民企敢闯、外企敢投。深圳市的各个经济管理部门，都将培育服务市场主体作为本部门年度的中心工作。各地方政府拼经济，必将带动政府服务方式的改善，可以降低制度成本、提高办事效率、拓宽准入范围、加强知识产权保护，推进准入前国民待遇和负面清单管理制度，这都是有助于经济发展的积极因素。

二是地方政府拼经济，有助于降低企业的运营成本。拼经济、拼招商某种意义上就拼何处能够提供更低的营商成本，这就如物理学定律，在联通的两个容器中，水会往低处流，直到水平相同。在企业运营成本中，较大的包括税费成本、融资成本、物流成本、要素成本等等。从税费负担上来看，根据财政部的数据，2022年，全国新增减税降费和退税缓税缓费超过4万亿元，政府还对国有资产和物业的租金收入主动予以一定的减免，这些都是有助“两稳一保”的措施；又如，从要素成本上看，地价就是地方政府能够决定的重要的要素成本。近年来，常见地方政府主动降低土地等要素成本吸引企业落户，释放支持产业发展的明确信号。

地方政府聚财力 并改善人民生活的内在激励

关于最重要的要素成本——地价的问题，有学者曾做过分析，县级政府不仅可以免费提供改进了的土地，也可能免费为投资者建造厂房。原因在于引进了工业投资，未来可以获得增值税收入分成，只要未来所获得的税收收入，超过了土地的改进用途的成本利息，就是划算的。也就是说，如果把县级政府看成有土地使用决定权的商家，负地价可能是划得来的生意，关键是引进来的投资能够带来经济增长，以及经济增长后所带来的财政税收。可见，从落脚点来说，地方政府拼经济、求发展，归根到底是要把资源转化为财力，改善人民生活，这既是各级党和政府的政治责任，也是县域经济竞争的内在激励机制。

一是深圳财政收入支出主要投向民生和教育科技发展。根据深圳市财政局公布的数据，2022年深圳辖区一般公共预算收入11074.8亿元，相对2021年同比下降0.3%(2022年深圳市有近1600亿元的大规模减税降费，对财政收入带来了减收)，其中中央级收入7062.5亿元、地方级收入4012.3亿元，深圳以约万分之二的国土面积，贡献了全国百分之五的财政收入。在地方级收入中，全市教育、卫生等九类民生支出3419.6亿元，占财政支出比重达68.4%，其中，全市教育支出951.1亿元、全市卫生健康支出675.5亿元，全市住房保障支出236.9亿元、全市社会保障支出287.5亿元。在科技创新方面，全市安排科学技术支出412.7亿元，支出比重超过了8.3%，远超全国3.8%的水平。

二是税收分成事关财权事权匹配及调动两个积极性，宜保持较稳定的预期。支出的刚性，决定了财力保障也是刚性的。笔者曾经有在区级财政局班子挂职的工作经历，体会到无论对哪一级财政部门负责人来说，要调减哪一个部门的预算支出都是困难的。

在地区经济竞争激烈的情况下，任何一个地方政府，对于调整财权事权分配比例或分税都是个很重要的问题。

在税收理论界，对于“税源与税收分离”的研究，一直保持着较高的热度，在数字经济发展迅猛的今天，对于某些互联网头部企业税收根据收入来源进行分税的研究与建议，在《税务研究》期刊上近两年有多篇文章讨论。笔者认为，如果我们认同地方政府之间的区域竞争，是中国经济发展的重要密码的话，发挥中央和地方两个积极性，保持地方政府对经济和财政税收合理的增长预期非常重要。而且从我国征管实际以及财政体制来说，税收是不可以网状式进行转移的，税收的分配，支出的转移，只能由各地方政府的共同上级政府作出决定，对于跨省的收入分配，则需经过中央财政进行转移支付。经济学中有理性预期经济学，发展的预期不单对于市场主体重要，对于作为经济发展重要参与者的地方政府来说，同样非常重要。所以，对于某些重要头部企业的税收分成调整的问题，也应该给地方政府较稳定的预期。